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La discriminazione verso gli extracomunitari
By Walter Citti
07/06/2010
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La discriminazione verso i cittadini extracomunitari.
L’art. 2 c. 2 del T.U. immigrazione prevede che lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano. L’art. 41 del T.U. immigrazione (d.lgs. n. 286/98) prevede un principio di parità di trattamento in materia di assistenza sociale a favore degli stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno della durata di almeno un anno. L’art. 43 del T.U. immigrazione vieta le discriminazioni, anche su basi di nazionalità, nel godimento ed esercizio da parte del cittadino straniero dei diritti e delle libertà fondamentali. A parere della dottrina, tali disposizioni possono essere configurate come correlate congiuntamente tanto alla condizione giuridica dello straniero e alla tematica dell’immigrazione così come alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali che devono essere garantiti agli stranieri in condizioni di parità con i cittadini nazionale, in virtù di una lettura combinata degli ambiti riservati alla legislazione esclusiva dello Stato di cui all’art. 117 comma 2 lett. a) b) e m) Cost. Alla luce di tale lettura, il principio di uguaglianza e di parità di trattamento ed il conseguente divieto di discriminazioni, anche indirette o dissimulate, di cui agli artt. 2, 41 e 43 del d.lgs. n. 286/98, così come all’art. 2 della legge n. 328/2000, dovrebbero ritenersi un minus obbligatorio, che le Regioni, nell’esercizio delle loro potestà legislativa esclusiva in materia di assistenza sociale, non possono comprimere o addirittura abrogare.
Per tale ragione, riteniamo che il criterio di priorità a favore dei nuclei familiari lungo residenti stabilito dalla normativa regionale del FVG qui in esame, fondando una discriminazione indiretta o dissimulata a danno soprattutto dei cittadini stranieri, sia in contrasto innanzitutto con gli obblighi di natura internazionale derivanti dall’adesione e ratifica del nostro Paese ai seguenti strumenti di diritto internazionale pattizio (art. 10 comma 2 Cost.; art. 117 Cost.):
- art. 26 Patto internazionale ONU sui diritti civili e politici (clausola generale di non – discriminazione);
- art. 2 c. 2 Patto internazionale ONU sui diritti economici, sociali e culturali (clausola generale di non discriminazione così come interpretata dal General Comment n. 20 del Comitato ONU per i diritti economici, sociali e culturali, 25 maggio 2009);
- art. 14 della Convenzione europea dei diritti umani (principio di non discriminazione) in combinato disposto con l’art. 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione medesima (tutela dei diritti patrimoniali);
- art. 10 Convenzione OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro) n. 143/1975 in materia di parità di trattamento tra lavoratori migranti e lavoratori nazionali anche in materia di sicurezza sociale e art. 6 Convenzione OIL n. 97/1949 in materia di parità di trattamento tra lavoratori migranti e nazionali riguardo all’alloggio. Alla prima convenzione si fa espresso riferimento nell’art. 2 c. 3 del d.lgs. n. 286/98 (T.U. immigrazione);
- art 16 della Carta sociale europea sul diritto all’assistenza sociale per le persone sprovviste di mezzi sufficienti, in combinato disposto con l’art. E parte V (principio di non discriminazione su basi di nazionalità)
In particolare, la Convenzione Europea dei diritti umani dispone all’art. 14 che il godimento dei diritti e delle libertà fondamentali riconosciuti nella Convenzione debba essere assicurato a tutti senza alcuna distinzione, ivi compresa quella basata sulla nazionalità. Tra questi diritti vi è quello espressamente indicato all’art. 1 del protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea medesima, che riconosce ad ogni persona il diritto al rispetto dei suoi beni patrimoniali. La giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha ritenuto che tra i diritti patrimoniali debbano essere incluse anche le prestazioni sociali, quindi tutte le forme di assistenza sociale, anche quelle che non si basano su un precedente rapporto di contribuzione. Secondo la Corte di Strasburgo soltanto ragioni di particolare rilevanza possono giustificare un trattamento differenziato, basato anche indirettamente sulla nazionalità, e non sono tali le ragioni fondate su considerazioni di bilancio o contenimento della spesa pubblica. Così non sono state accolte dalla Corte di Strasburgo le argomentazioni avanzate dal governo francese nel caso Koua, fondate sulla necessità di equilibrare le spese di welfare con le risorse disponibili, restringendo conseguentemente la platea dei destinatari in ragione della cittadinanza, né quelle proposte dal governo austriaco nel caso Gaygusuz facenti riferimento ad un’asserita “speciale responsabilità” che lo Stato avrebbe nei confronti dei propri cittadini, dei quali dovrebbe avere dunque prioritariamente cura provvedendo ai loro bisogni con criteri di preferenza rispetto ai non cittadini ( Corte europea dei diritti dell’Uomo, sentenza Koua Poirrez c. Francia, 30 settembre 2003 in particolare paragrafo 43; sentenza Gaygusuz c. Austria, 16 settembre 1996, in particolare paragrafo 45).
Si deve peraltro aggiungere che la Convenzione ONU di New York sui diritti del fanciullo vieta ogni discriminazione a danno dei minori, incluse quelle su basi di nazionalità ed in relazione allo status dei genitori, anche in relazione agli interventi a supporto della genitorialità, ai diritti di cittadinanza sociale e di welfare (artt. 18, 26 e 27 in combinato disposto con l’art. 2). Ugualmente la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata in Italia con legge 3 marzo 2009, prevede il diritto alla protezione di tutte le persone con disabilità, escludendo qualsiasi discriminazione, qualunque ne sia il fondamento, e dunque anche quelle fondate sulla nazionalità, anche in relazione al diritto a raggiungere adeguati livelli di vita e protezione sociale ed al diritto dei genitori di un minore disabile di ottenere un aiuto appropriato nell’esercizio delle loro responsabilità genitoriali. (art. 23 e 8 in combinato disposto con art. 5). Ne consegue, ad esempio, che la condizione di sfavore e di trattamento deteriore riservata dalla nuova normativa regionale del FVG ai nuclei familiari ove nessuno dei due genitori abbia almeno otto anni di residenza in Italia, di cui uno nel FVG, nell’accesso alle prestazioni di reinserimento lavorativo a favore dei genitori con impegni di assistenza nei confronti di figli con disabilità, viene necessariamente a violare i dettami e i principi di non discriminazione di cui alla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, e gli obblighi che con la sua ratifica la Repubblica Italiana si è assunta.
A tale riguardo, si rammenta che la Corte Costituzionale con le sentenze n. 306/2008 e 11/2009 ha affermato che le prestazioni assistenziali che si riferiscono al soddisfacimento di diritti fondamentali, quali quello alla salute- inteso anche come accesso ai rimedi possibili, anche parziali, derivanti da menomazioni indotte da condizioni di disabilità- sono soggette ad un divieto di discriminazione tra cittadini nazionali e stranieri regolarmente soggiornanti. Tale divieto deriva dalla necessaria ed immediata applicazione nel nostro ordinamento di norme di diritto internazionale universalmente riconosciute cioè aventi natura consuetudinaria e di jus cogens per effetto dell’art. 10 c. 1 Cost.. Ugualmente, con l’ordinanza n. 285/2009, la Corte ha affermato l’illegittimità di ogni discriminazione tra cittadini nazionali e stranieri regolarmente soggiornanti nell’accesso a prestazioni sociali afferenti alla condizione di disabilità per effetto dell’entrata in vigore nel nostro ordinamento della citata Convenzione ONU per la tutela delle persone con disabilità.
La Corte Costituzionale – con le note sentenze 348 e 349 del 2007- ha riconosciuto che il diritto pattizio internazionale, incluse le sentenze interpretative della Corte di Strasburgo, costituisce ormai, ai sensi del nuovo art. 117 Cost., parametro di costituzionalità delle norme interne; in altri termini, le norme del diritto internazionale pattizio incluse le norme della CEDU così come interpretate dalla Corte di Strasburgo, hanno un carattere sovraordinato e prevalente su qualunque norma interna, nazionale o regionale, anche posteriore ad esse confliggenti; l’eventuale contrasto tra una norma interna e quella pattizia internazionale implicherebbe dunque un profilo di illegittimità costituzionale della prima e, dunque, la sua impugnazione giurisdizionale con richiesta di rinvio degli atti alla Corte costituzionale nel caso in cui non fosse possibile un’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa interna.
Il criterio di priorità a favore dei nuclei familiari lungo residenti in Italia di cui alla nuova legge regionale del FVG, profila a nostro avviso una palese violazione dei principi costituzionali di eguaglianza e ragionevolezza (artt. 2 e 3 Cost.). Innanzitutto la Corte Costituzionale ha un consolidato orientamento per cui allo straniero deve applicarsi il principio di eguaglianza col cittadino previsto dall’art. 3 Cost. per quanto riguarda la titolarità dei diritti inviolabili dell’uomo riconosciuti e garantiti dall’art. 2 Cost., i quali devono ritenersi comunque assicurati allo straniero anche sulla base degli strumenti internazionali di tutela dei diritti umani, per effetto dell’art. 10 c. 1 e 2 Cost. e dell’art. 117 comma 1 Cost.
In secondo luogo, il criterio della ragionevolezza è stato utilizzato di recente dalla Corte Costituzionale per valutare la legittimità di restrizioni e trattamenti differenziati imposti agli stranieri anche in relazione a prestazioni sociali non a carattere fondamentale. Se infatti, come ha più volte ribadito la Corte Cost., nei confronti del cittadino straniero il legislatore gode di un'ampia discrezionalità (nel rispetto comunque dei limiti all'esercizio della potestà legislativa imposti dagli artt. 10, co. 2, e 117 Cost.), tale discrezionalità trova comunque un limite nella «non manifesta irragionevolezza» delle sue scelte, ovvero nella necessità che i trattamenti differenziati siano giustificati dall'esigenza effettiva di tutelare valori di pari rango rispetto a quelli che vengono compressi o sacrificati. In altri termini, la ragionevolezza di un trattamento differenziato deve valutarsi in relazione alle finalità e funzioni della norma medesima e degli istituti cui essa si riferisce.
Così, con la sentenza n. 432/2005 la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia sul trasporto pubblico regionale e locale perché, nello stabilire il diritto alla circolazione gratuita sui mezzi pubblici delle persone totalmente invalide per cause civili, riservava tale diritto ai cittadini italiani e comunitari residenti nella Regione, escludendone invece i cittadini di paesi terzi non appartenenti all’Unione Europea. Il principio di ragionevolezza è stato utilizzato dalla Corte Costituzionale al fine di evitare di poter introdurre nell’insieme degli invalidi civili residenti elementi di distinzione soggettiva del tutto arbitrari, non sussistendo alcun ragionevole collegamento tra lo status di cittadino italiano, quale condizione di ammissibilità al beneficio del trasporto gratuito stabilita dalla norma regionale, e le altre condizioni logicamente collegate alla sua fruizione (la totale invalidità e la residenza nella Regione lombarda).
A tale riguardo, si sottolinea come le finalità della legge regionale n. 11/2006 siano quelle di "riconoscere e sostenere la famiglia, soggetto sociale e nucleo fondante delle comunità” e “valorizzare i suoi compiti di cura, educazione e tutela dei figli”, con riferimento “ai principi sanciti dalla Costituzione e nel rispetto dei trattati e convenzioni internazionali in materia” (art. 1 l.r. n. 11/2006, come modificata dalla l.r. f.v.g ddl n. 90)
Vengono dunque richiamate finalità e principi a carattere universalistico e centrati sulla dignità della persona umana, senza possibilità di distinzioni e discriminazioni, mentre non trova alcuno riscontro nelle premesse della normativa una supposta esigenza di realizzare condizioni privilegiate di accesso per i lungo residenti in Regione. Tale criterio di priorità finisce necessariamente, nei risultati e nelle intenzioni, come “intento” ed “effetto”, per escludere soprattutto le famiglie composte da immigrati stranieri, anche comunitari.
E’ del tutto evidente, dunque, che il criterio fondante la distinzione e disparità di trattamento, su base di nazionalità, in forma indiretta, introdotto dalla norma regionale qui in esame appare del tutto arbitrario ed irragionevole rispetto alle stesse finalità della legislazione in oggetto e dunque palesemente incostituzionale alla luce dei criteri interpretativi offerti dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 432/2005.
Rimedi e ricorsi.
I cittadini italiani, comunitari o extracomunitari residenti nel FVG che dovessero subire un trattamento inferiore per effetto delle mancanza del requisito di anzianità di residenza potranno contestare il carattere illegittimo di tale discriminazione proponendo un ricorso al giudice civile del luogo di domicilio o di residenza nelle forme dell’azione giudiziaria anti-discriminazione di cui all’art. 44 del T.U. immigrazione (d.lgs. n. 286/98).
I cittadini di altri Paesi membri dell’Unione europea e i cittadini di Paesi terzi protetti da norme di diritto comunitario possono ugualmente denunciare alla Commissione europea le norme regionali del FVG quale violazione del diritto comunitario, compilando l’apposito modulo di complaint disponibile sul sito web della Commissione europea (http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_forms_it.htm ), chiedendo alla Commissione di avviare una procedura di infrazione del diritto comunitario a carico dell’Italia dinanzi alla Corte di Giustizia europea.
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